Dez anos depois da instituição do Estatuto do Idoso, o balanço da aplicação da lei continua a ter mais
peso simbólico do que prático
Com 118 artigos, o Estatuto do Idoso sempre foi considerado peça sócio-jurídica indispensável na defesa dos direitos da população idosa. A dinâmica demográfica brasileira foi apenas uma das justificativas para a lei 10.741/2003. O país vive um envelhecimento populacional em ritmo acelerado. Em 2001, as pessoas com 60 anos ou mais representavam 9% do total da população. Em 2011, o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) constatou um salto para 12,1%, que, em números absolutos, significa aumento de 15,5 milhões para 23,5 milhões de idosos em uma década. As projeções apontam para uma proporção, em 2030, superior a 14% - parâmetro usado pela ONU para definir uma sociedade como envelhecida.
No Disque 100, criado para receber denúncias, os casos de abandono de idosos respondem por 70% dos telefonemas
A necessidade de legislação específica surgiu na onda de uma tendência global de usar a idade cronológica para a concepção de políticas públicas (assim como de direitos e deveres). E ficou estabelecido que, sim, a idade importa - a despeito de comportamentos contemporâneos suscitados por um envelhecimento mais saudável. Outra motivação para a lei, e talvez a principal, foi a incapacidade da sociedade brasileira de cumprir a contento a Constituição de 1988, o que amplia o déficit no atendimento aos direitos da pessoa idosa, distanciando o país da adequação à orientação do Plano de Ação para o Envelhecimento, instituído pela ONU em 2002, do qual o Brasil é signatário. O Estatuto foi um desdobramento da orientação internacional, provocou a instituição da lei do Plano Nacional do Idoso (8.842/1994), e o estabelecimento de diretrizes para a sociedade. No entanto, até agora, os artigos mais lembrados do Estatuto são os contestados. Pouco se fala de artigos amplamente ignorados. "Há um descaso absoluto, mas o maior problema, o porquê de não funcionar, é que tudo no texto é genérico, não tem o como. É uma legislação feita só para apagar incêndio e ainda reforça uma imagem negativa da pessoa idosa", critica a geriatra Karla Cristina Giacomin, presidente do Conselho Nacional dos Direitos do Idoso (CNDI) entre 2010 e 2012.
Entre os inúmeros artigos desconhecidos, e desrespeitados, do Estatuto está o de número 15, que prevê a capacitação e a reciclagem de geriatras. Se levado a sério, provavelmente seria um ponto a mais na polêmica do programa Mais Médicos, se atendida a exigência de um especialista em todos os postos de unidade básica de saúde. No parágrafo 3º, a lei proíbe aos planos de saúde "a discriminação do idoso pela cobrança de valores diferenciados em razão da idade". O artigo 24 obriga "os meios de comunicação a criar e manter espaços ou horários especiais voltados aos idosos, com a finalidade informativa, educacional, artística e cultural sobre o processo de envelhecimento". O artigo 22 inclui o tema nos currículos escolares "em todos os níveis" e o 25 prevê a criação de material didático especial para o idoso que queira estudar. Outros artigos foram aplicados e transformados até em leis específicas, como a prioridade na restituição do imposto de renda, e alguns são observados de forma desigual, conforme o lugar do país.
De acordo com Karla Cristina, um dos maiores problemas para a materialização do que manda o Estatuto é o fato de o poder público dificultar a implementação dos instrumentos de controle da execução da política orçamentária, papel designado pela lei 8.842/1994 (Política Nacional do Idoso) aos Conselhos (federal, estaduais e municipais) dos Direitos do Idoso. Até agora, segundo ela, existem conselhos em menos de 20% dos municípios brasileiros. O número do governo é de 51,5%, percentual alcançado neste ano.
Karla Cristina Giacomin critica a falta de recursos para os Conselhos e as seguidas trocas de jurisdição
na burocracia federal para aplicação de políticas na área
A quantidade talvez seja menos importante. O problema é a qualidade da atuação desses conselhos. "Eles atuam em condição quase pro-forma: não possuem recursos próprios, para administração autônoma, não deliberam sobre orçamento nem são consultados (como prevê o artigo 8º da lei que instituiu a Política Nacional do Idoso) sobre decisões no setor", diz Karla Cristina. Ela também cita a constante troca de jurisdição na burocracia federal. Em dez anos, a política do idoso passou por cinco ministérios. Ou seja, um novo ministério a cada dois anos. De 1994 a 2003, a coordenação dessa política era do Ministério da Previdência e Assistência Social; de 2003 a 2008, esteve com o da Assistência Social; de 2008 a 2009, com o do Desenvolvimento Social e Combate à Fome; em 2009, passou para o Ministério da Justiça; em 2010, foi para a Secretaria de Direitos Humanos (que tem status de ministério). "Cada mudança compromete a continuidade e o CNDI é gravemente atingido." Detalhe: no decreto de criação da Secretaria de Direitos Humanos (7.256/2010), a política do idoso não aparece entre as atribuições da pasta. O conselho não possui espaço físico ou corpo técnico, conta apenas com um auxiliar administrativo (cedido pela Secretaria) e a coordenação é feita, na prática, por um funcionário em cargo de confiança. "Como garantir que a orientação da presidência do conselho prevalecerá se o cargo é comissionado e, portanto, de confiança do gestor da pasta?"
Karla Cristina também critica a influência política nos conselhos, nos quais os "representantes" da sociedade civil são indicados por prefeitos, governadores ou secretários. Muitos gestores públicos ocupam a presidência indefinidamente, o que acontece também com os mandatos de conselheiros. "Se as decisões dos conselhos são ignoradas e não resultam em mudanças para os idosos, isso desmobiliza a sociedade civil", afirma Karla Cristina, que representa no CNDI a Sociedade Brasileira de Geriatria e Gerontologia.
Outro testemunho, na mesma linha crítica, é do advogado e promotor Alexandre de Oliveira Alcântara, representante da Associação Nacional dos Membros do Ministério Público no CNDI: "Pude constatar uma espécie de receio ou desconfiança dos poderes executivos em relação à contribuição dos conselhos. Há conselhos sem sede, sem telefone, sem endereço eletrônico institucional".
No decreto que criou a Secretaria de Direitos Humanos da Presidência, a política do idoso não aparece entre
as atribuições da pasta
A ministra da Secretaria de Direitos Humanos, Maria do Rosário (PT-RS), aceita parte das críticas e reconhece dificuldades em atender a todas as demandas da Política do Idoso. "O balanço de dez anos é muito positivo em termos de afirmação da lei, de reconhecimento da importância fundamental do idoso e o Estatuto é o instrumento mais importante para as políticas públicas diante do envelhecimento da população brasileira", afirma. Seu maior desafio, ela mesma aponta, é assegurar qualidade de atendimento ao idoso nos serviços públicos de saúde e assistência social e a superação do abandono e da violência. "Precisamos ter a mesma excelência da previdência social pública e, principalmente, da assistência social, que garante um benefício específico ao idoso sem renda. Isso é uma distinção singular do Brasil. A questão do idoso brasileiro não é renda, tem um lastro de seguridade social. O problema é a qualidade dos serviços."
Diante das críticas da ex-presidente do CNDI, a ministra disse ao Valor: "Não conseguimos superar os limites orçamentários. Nosso desafio é grande nesse sentido, ainda que o ministério tenha concentrado esforços no seus desempenho, mas reconheço que a estrutura do CNDI é pequena. É preciso melhorar, para garantir qualidade técnica".
Maria do Rosário lembra que a decisão orçamentária "é mais ampla, depende de outros ministérios", da área econômica sobretudo, e a pasta foi pressionada para reduzir gastos, ainda que numa situação de demanda crescente de serviços. A ministra cita os dados do serviço "Disque 100", que atende às denúncias ou reivindicações da população idosa. Em 2011, primeiro ano de funcionamento, foram 7.160 atendimentos. Em 2012, o número triplicou, para 21.404. As denúncias de abandono de idosos respondem por 70% dos telefonemas e os abusos financeiros, por 40%. Resta o problema, não equacionado, de dar consequência aos telefonemas. Maria do Rosário afirma que a secretaria está empenhada em formar promotores, defensores e delegados especializados em questões de interesse do idoso, para encaminhar as denúncias e aparelhar as delegacias do idoso no país.
Maria do Rosário vê balanço "muito positivo" em termos de afirmação da lei, mas o maior desafio, ela mesma aponta,
é assegurar qualidade de atendimento ao idoso nos serviços públicos de saúde,
assistência social e a superação do abandono e da violência
A contenção de gastos vem adiando a criação da subsecretaria dedicada ao idoso. No organograma da secretaria existem três subsecretarias: Pessoa com Deficiência, Criança e Defesa e Promoção dos Direitos Humanos. A Política Nacional do Idoso está nesta última. No entanto, como a ministra também reconhece, a inexistência de uma subsecretaria específica dificulta a articulação supraministerial dos temas relacionados ao idoso, que são, em sua maioria, interdisciplinares. Em quase todos os países com população envelhecida, principalmente os europeus, há um ministério para o tema. Nesses países, o maior dos desafios é a questão da formação de cuidadores profissionais. O assunto já fez surgir até uma nova área de estudo na França e nos Estados Unidos: a economia do cuidado ("economy of care"), expressão criada pela socióloga Viviana Zelizer, da Princeton University. Nos Estados Unidos, segundo o instituto de pesquisa IBIS World, esse setor movimenta US$ 120,6 bilhões, e cresce 3,6% ao ano, muito em decorrência dos 5 milhões de americanos com Alzheimer, o mesmo número que, calcula-se, deverá ser encontrado no Brasil em 2050.
Até 2008, o assunto dos cuidadores estava com o Ministério da Saúde. A pasta lançou o Programa Nacional de Formação de Cuidadores de Idosos por meio das 36 escolas técnicas do Sistema Único de Saúde (SUS). A meta anunciada pelo governo era ambiciosa: certificar 65 mil cuidadores até 2011. Em outubro daquele ano, o número de certificados era inferior a 1.500. O governo federal havia transferido o programa para o âmbito municipal. No entanto, os prefeitos protelam a criação de cursos em suas cidades, pois temem que o segundo passo deva ser a abertura de concursos para contratar esses profissionais qualificados, o que sobrecarregaria a folha de pagamento do funcionalismo.
Na prática, a formação de cuidadores, atualmente, está entregue às leis de mercado. O projeto de lei sobre o reconhecimento da profissão está parado na Câmara dos Deputados. "A formação de cuidadores deve ser de atribuição do Ministério da Educação", diz Maria do Rosário. "Aliás, consideramos que já é, pois [aquela pasta] tem a rede, tanto em nível médio como superior. É o MEC que deve regulamentar os cursos e formar os profissionais." O MEC informa que há cursos federais em todo o país, com cerca de 10 mil alunos matriculados. O problema é que sobram vagas e o número de formados está longe de atender à demanda.
"Há um descaso absoluto, mas o maior problema,
o porquê de não funcionar, é que tudo no texto é genérico,
não tem o como"
Uma das formas de mitigar o descumprimento do Estatuto do Idoso é a ampliação dos recursos financeiros para aplicação em políticas públicas. Esses recursos, segundo prevê o PNI há quase 20 anos, deveriam sair do Fundo Nacional do Idoso, em caráter complementar ao orçamento público. Em 2012, segundo a ONG Contas Abertas, a União desembolsou pouco mais de R$ 2 milhões (cerca de 8%) do total de R$ 24,4 milhões de recursos disponíveis e autorizados para ações relativas aos idosos. Depois de quase duas décadas para sair do papel, no entanto, o fundo ainda tem poucos recursos. Suas fontes de receita são o orçamento da União, contribuições de instituições internacionais, doações de pessoas físicas e jurídicas, com desconto de imposto de renda, e aplicações de multas por desrespeito ao Estatuto do Idoso. Em 2012, porém, primeiro ano de captação, depois de longa tramitação burocrática, o fundo recebeu parcos R$ 188 mil reais de doações. Este ano, entraram R$ 2,21 milhões de doações e mais R$ 1,4 milhão do Tesouro Nacional. Boa parte desse dinheiro servirá para custear o 9º Encontro Nacional dos Direitos da Pessoa Idosa, em dezembro. A questão dos recursos passa ainda pela implementação dos fundos estaduais e municipais. O grande problema é que a eficácia dos gastos é proporcional à independência política dos conselhos. É comum o CNDI receber denúncias sobre prefeitos que querem tomar a gestão dos fundos para si, sem interveniência dos conselhos municipais.
A demora em efetivar a mais importante lei de proteção da pessoa idosa esbarra, dez anos depois, em uma polêmica sobre o próprio conceito do sujeito-alvo do legislador. Quando o então deputado Paulo Paim (PT-RS), hoje senador, apresentou em 1997 o projeto de lei que deu origem ao Estatuto, o idoso tinha um perfil bastante diferente. A lei considera idosa a pessoa com mais de 60 anos - de acordo com parâmetro da ONU para os países pobres (em outros países, o marco é de 65 anos). Ocorre que, no entendimento de estudiosos do envelhecimento e de alguns legisladores brasileiros, o Estatuto deveria alterar a idade legal para 65 anos. No Congresso Nacional, há projetos de lei em defesa da mudança, amplamente combatida pelo CNDI e outras entidades e instituições ligadas aos idosos.
"Não se justifica a existência de preconceitos,
nem de privilégios para os idosos, pois eles
não vivem isolados na sociedade"
Com um texto dedicado à efeméride, "Estatuto do Idoso: Avanço e Contradições", a economista Ana Amélia Camarano, do Ipea, uma das maiores autoridades na pesquisa sobre o tema, surpreendeu o meio acadêmico e despertou amplo debate ao questionar se a definição de população idosa estaria ultrapassada. Ela destaca a heterogeneidade da população idosa (maior do que em todas as outras faixas etárias) e os critérios biológicos inseridos no conceito de idoso. "Às novas demandas trazidas pelo processo de envelhecimento somam-se as necessidades sociais básicas não resolvidas, como educação, saúde e segurança para o conjunto da população. As políticas para a população idosa devem promover a solidariedade entre as gerações. Isso significa equilibrar as prioridades das ações para os idosos com as de outros grupos populacionais", escreveu.
Embora concorde com a necessidade de leis e políticas específicas para cada idade, Ana Amélia diz que esse "reconhecimento não justifica a existência de preconceitos, nem de privilégios para os idosos, pois eles não vivem isolados na sociedade". A economista aponta contradições no Estatuto e em outras leis brasileiras em relação à idade. Ora são 60 anos, ora 65. A idade mínima para aposentadoria é de 65 anos para homens e 60 para mulheres, o benefício assistencial por idade requer 65 anos, o transporte gratuito idem (quando ela escreveu seu artigo, antes da lei, recentemente aprovada, que reduziu o piso para 60 anos). "Não existe um divisor de águas claro entre as várias fases da vida."
Esse debate, que aqui está apenas no começo, ocorre em todos os países em processo de envelhecimento. O Brasil vem discutindo o tema do envelhecimento com lentes fiscalistas, centradas obsessivamente na questão previdenciária, mas, aos poucos, outras questões são suscitadas pela dinâmica demográfica.
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